李曙光谈依法治国之路

这次的十七大报告里面，专门谈到要全面落实依法治国的方略，要加快建设社会主义法治国家，这是一个非常重要的论述。实际上10年来，依法治国这样的概念提出来，现在已经10年了。这10年来应该说我们的法治建设在三个方面得到了非常大的推进。

第一个方面，关于法治的理念，我们法治界有一个非常有意思的讨论，就是有两个法治，一是个制度的“制”，一个是治理的“治”。制度的“制”，在原来的概念里面是一个刀字旁，我们法治界就叫它“刀子制”；原来叫抓民主与法制，更多地强调刀子的制，我们法学界就解读为更多的是依靠把这个法当成一个刀把子，强调镇压的职能，强调阶级斗争的职能。另外一个“治”是水治，一碗水端平，公平的法律。这个字还有更深的一个含义就是它不是一个仅仅是靠专政、靠阶级斗争这么一套法治手段，更多的是靠依法行政、依法治国，法律是凌驾于党和其他组织之上的，法律是治理国家的基本工具。

这两个字在英文当中也是有区别的。一个是通过法律统治，法律就是一个工具；另外一个水治的治，就是法律的统治。我们法学界对于这两个字讨论过很长时间，最后从法学界、从整个国家经济发展和社会发展的角度讲，我们中国的法治道路应该选择什么样的道路呢？大家得出的共识是应该走水字的法治。我们这10年来可以说跨越了这么一大步，从刀子的法制迈向了水治的法治。某种程度上，我们依法治国这样一个基本方略和建设法治国家的提法都用的是水治的法治。

这样一个理念确立以后，逐渐从上到下，我们的政治观念发生了很大变化，从中央领导带头来学法，带头来用法、遵守法律。我们知道胡锦涛总书记上任以后，第一个讲座就是宪法的讲座，从中央领导带头学习法律，特别是学习宪法，这是一个非常了不起来的变化。如果我们国家的法治理念，特别是高级领导干部不重视的话，这个法治要在老百姓当中推行就很难。

第二个标志性的进展，我认为就是我们的立法。在这10年来我们的立法速度非常快。根据我的统计，这10年来我们立法188部，其中很大一部分是有关市场经济和民生以及政府依法行政这方面的法律。这方面的法律基本占到80%以上，说明我们国家在立法方面抓得非常紧，而且是进展非常迅速。这些立法我可以详细讲一下，它的覆盖面非常广，而且对我国政治进步、整个社会经济发展起到了推动作用、护航作用，起到了一个市场的游戏规则的作用，也为我们下一步的发展建立了预期，就是稳定的可以重复的有权威的预期。

一个社会、一个市场经济，如果没有预期，那就不成其为一个市场经济，也不成其为有良好秩序的社会。只有每个公民，每个人、每个社会的主体都建立起一种预期，这个社会才是安定平稳的。我觉得法治的很重要的功能，即为什么要立这个法？就是要为社会建立一个预期。我们在这10年可以看到，真是做出了很大的贡献。特别是《宪法》的修改，《物权法》的制定、《破产法》的制定、《反垄断法》的制定等等，这些法律，应该说立法上都是非常重大的，涉及到老百姓最密切的利益、最关切的利益、最直接的利益。所以我想我们这些立法应该说是我们10年来进展的一个很重要的表现。

第三个方面的进展就是执法、司法也发生了很大的变化。首先是执法的方式发生了变化，审判机关、检察机关在法律的实施上做得非常不错。当然也有一些问题，但是总的来说非常不错。想想司法机关压力非常大。这10年来我做了一个统计，法院体系，最高院、高院、中院和基层法院四层法院共受理了诉讼案件4000多万件，应该说对司法界来说是一个非常大的压力，当然离老百姓的要求还是有一定距离的。因为中国处于社会转型期、社会前所未有的大变动期，各种各样的纠纷、诉讼、矛盾、冲突非常多，如果没有一个好的立法、好的司法体系，是很难解决这些矛盾冲突的。但是这些数字说明，这么多诉讼都已经结案了，正在提起的当然更多，但是可以看到我们的司法机构还是比较有效率的，做了很多事。

我想这三大方面可以说是我们这10年来依法治国方略提出以后的一个很大的推进，从十五大报告江泽民总书记提出要依法治国的概念，到胡锦涛总书记这一届把依法治国推到新的阶段，这是十年来非常大的成就。

从2003年起，胡锦涛总书记、温家宝总理这一任领导集体上来以后，特别强调三个概念，第一是以人为本，第二是科学发展观，第三是和谐社会。我们5年来很多的立法是围绕这三个方面推进的，在这以前我们有很多方面的立法，是在推进以人为本、科学发展的理念。因为以人为本某种程度上就涉及到民生的问题，我们很多立法当中对于人这个本还是比较关注的，以人为本，以民为本。我们很多立法涉及到民生的问题，比如说有关劳动合同的法律，前不久刚刚通过，实际是解决劳资关系问题的。

还有一个原来我们叫紧急状态法，主要是在SARS期间，我们可以看到全国涉及到很大的公共卫生的危机，这个涉及到很多老百姓的利益。这之后中央考虑要加快这方面的立法，我们也在推动整个国家紧急体系的建立的立法，还有很多公共事件和突发事件怎么解决的问题。我们有很多立法都涉及到民生，当时有一个孙志刚案件是大家很熟的，因为孙志刚被打死这个事件，我们从国家的角度把原来的有关收容和遣散的办法废止了，改成救助的办法，对乞讨流浪人员，把收容和遣散改成救助。这也是法律的一个转变，关系到民生。

还有涉及到基本民生的法律，比如说《破产法》里面涉及到职工的权益保护的问题。企业破产了，职工的权益怎么保护？我们都在考虑，而且都是在慎重地考虑。每次立法讨论最多的也都是这样的一些问题。所以我觉得这一届政府和中央特别关注有关民生的立法，有关以人为本的立法，有关科学发展观的立法。

另外就是依法行政，这10年来在法律上也是三、四个方面的推进。一是以前没有任何一届政府做得这么好，就是我们对公务员的法律培训越来越重视，以前的公务员就是按照原来的习惯和规定办事，没有法律的概念，这一届政府特别关注一点，就是每一个公务员都要知法、懂法，了解法律。对公务员的法治培训比较普遍，我都给很多公务员做过很多法治讲座，对他的观念和执法行动有很大的影响。

第二是有关行政方面的立法推进也很块。比如说《行政许可法》、《监督法》，这都是以前没有的，而且在其他国家是没有的。没有一个国家有《行政许可法》，但是我们国家有。我们原来的行政审批太多了，太滥了，根本没有一个限制和控制。你中央政府肯定不错，但是到地方政府根本不知道他是什么样的行政的概念，有了这个行政法出台以后，就约束了一些行政机关、地方政府不依法行政的冲动，某种程度上减少了大量的审批，对我们在行政立法、行政执法方面有了很大的推动。

第三我们在依法行政方面迈出了一大步，不仅在立法上，在实践当中也是一大步，这是我们非常欣慰的。我们学术界谈到了实践，谈到要建立一个服务型政府，十七大报告第一次把服务型政府写到了报告里面。原来我们知道政府更多是靠管制手段、强制手段，讲的是要干预，干预经济活动，来采取政府的行政手段。

这是一个非常大的亮点。建立服务型政府第一次提出来，加快行政体制改革，建立服务型政府，对于行政管理体制本身也提出五点目标：一是权责一致，二是分工合理，三是决策科学，四是执行顺畅，五是监督有力。这么一个行政管理体制，这20个字比十六大的16个字有很大的推进，某种程度上对我们依法行政确立了清晰的目标，比以前的表述更加科学。

我们之前的政府没有一个法治政府的概念，没有一个责任政府的概念，我们提出要责任政府，已经明确了下一步要建立一个法治政府、有责任的政府，行政纲领的第一个目标就是权责一致。所以我想这是一个很大进步。在执法行政方面，现在我们在媒体上看到，我们在减少行政审批，也在修理已经过时的行政法规。在整个社会经济高速发展，国家市场经济体制在逐渐进步的条件下，我们有很多束缚市场经济发展的行政审批项目和法律、法规、规章，特别是一些部门的规章再不清理和废止，对于我们下一步的发展有很多制度性的屏障。

还有一个亮点，近5年我们有很多行政法的制订，讲究制度化、程序化。比如说经常有听证会，地铁票价问题开一个听证会，手机收费的问题开一个听证会，用水的问题开一个听证会，公共汽车票价的问题开一个听证会，在以前是没有的。这些听证会印证了十七大报告里面提到的，要科学立法、民主立法。这一届政府特别强调立法要科学立法，要听取广大人民群众的，来自最基层最广泛的声音。这对于我们的法律能够在实践中得到实施，得到普遍的遵守，对法律作为一种观念转化为每个人的行为规范是非常有好处的。我想这几大方向的推进在依法行政上应该说是迈出了一大步。

最突出的成就就是有关市场方面的进展，当然还有这10年来的大的亮点，比如说修改宪法，特别是把尊重人权写进去。但是从整个国家发展的阶段来说，我认为在市场经济方面立法的进展特别有亮点。这10年来是中国市场经济进展最快速的10年，是市场经济体制初步构建的10年，所以市场经济的法治也发展得比较快。我想也几个方面的法律可以点一下，一是2003年修改宪法，第一次把尊重和保障人权写进去，第一次把保护公民的私有财产及其权利写到宪法里面，把保护私有财产权和保护共有财产权放到平等重要的位置，这是有关市场经济的立法方面一个很大的推进。

市场经济立法有四大类：一是有关市场经济产权的法律，在这十年把这个放进去，然后有一个很大的推进，就是制定《物权法》，经过十几年的起草终于在今年通过了《物权法》。这个《物权法》是保护公民的基本财产权以及保护国有财产权的法律依据，特别是保护公民的私有财产权方面，《物权法》做得非常到位。这在以前是不可想象的。改革开放这么多年，原来强调公。这么多年来合法的私人财产财富在不断壮大，但是我们没有法律保护它。这会导致很多的后果，包括财富外流、市场的产权边界不清晰、公民创业积极性不高，整个市场经济没有信誉，等等，都是因为公民的私有财产权没有得到一个界定和保护。

《物权法》通过以后，这一方面有很大的进展。《物权法》算是一个财产法，包括有形的财产、无形的财产，包括知识产权，人民的智慧成果。现在社会经济发展很快，很多财产是原来的法律想象不到的。比如说QQ帐号，网络中还有玩具、道具等等这样一些财产。

这样一些财产的界定、确认、保护，涉及到市场经济产权的有《宪法》和《物权法》，还有《国有资产法》正在制定中，我也是起草小组的成员。我国是一个大国，国有资产是整个国家的经济基础，某种程度上是我们国家最庞大的一笔资产。现在很多人把国有资产理解为国家企业的财产，这大大地缩减了国有资产的概念。实际上共有资产是个国有财产，国资委在管国家财产，它只管了153家国有企业，那个范围很小。还有很多国有企业国资委没有管到，比如说金融类的国有资产，例如中国银行、工商银行、农业银行、建设银行四大银行；还有现在成立的中国投资公司，以2000亿美元注册了一个企业，是我们国家最大的一个企业，这是金融类的国有资产。另外新闻国有资产、国防国有资产，国有资产本身很大，还有国资委没有管到的资产，分散在其他部委的，比如铁道部、烟草局，包括一些大学，清华紫光、北大同方等很多国有资产。

除了经营性的资产，我们行政单位的资产也非常庞大，每个政府都有自己的地，有自己的楼，这些都是国有资产，事业单位像大学、中学、小学、公立的医院、文化经营单位，这个国有资产非常大。另外还有历史文化遗产，长城、故宫、兵马俑，这是老祖宗留下的。我们讲国有资产，不仅仅是物质的，还有一些非物质的，比如端午节等；还有一些无形的，甚至像中国字号，给哪个公司、哪个人做一个中国字号，像中国网是最牛的，中国只有一个，这个都是国有资产。

我们还有资源性的国产资产，涉及到土地、矿藏、河流、牧场，是非常大的一块，所以一定要就我们的国有资产加快立法，我们正在推进这方面的立法。这是这10年来提出的，以前没有这个概念。涉及到产权的这些法律，《物权法》、《国有资产法》、《土地法》，我们要加快推进，另外还有《税收法》，这是第一个层次。

第二方面是与市场经济运行密切相关的，主要是三块，第一是作为市场主体的法律，你进入市场要有一个主体，要有一个门槛、标准，像《国有企业法》、《集体企业法》。特别是《公司法》的制定，是这10年来比较大的进展，从1993年制定《公司法》到2005年修改《公司法》，就建立了一个标准的市场主体。还包括《个人独资企业法》、《合伙企业法》，这涉及一个市场主体，也涉及到市场交易，还有《合同法》、《票据法》、《保险法》等等。

另外一个就是所有的市场主体，要建立一个市场的退出机制，所以主体、交易和退出是市场经济运行最大的三部分法律，在十年中有很大的推进。去年刚刚通过了一部最重要的，标志着市场经济已经进入到重要阶段的法律就是《破产法》，今年6月1号开始实施，这是一个很大的进展，这是第二块。

第三块的法律是涉及到政府干预市场的，就是政府在市场经济中发挥的作用，政府扮演经济警察这个角色的法律，涉及到《反垄断法》，还有之前制定的《反不正当竞争法》，还有《消费者权益保护法》，还有各种质量检查、食品卫生、药品安全等等法律。政府在市场当中进行监控、宏观调控的法律，包括环境保护的法律，这10年来有很大的推进，特别是市场经济秩序方面，还有在环境保护方面，推进得非常快。

最后一个是政府作为一个慈善家的法律，就是社会救济、社会保险，特别是涉及到像正在推进的社会养老、医疗、失业等三大保险的法律。另外反贫困法、反就业歧视法、《劳动法》的制定，涉及到社会福利、社会救济方面的法律和保险的法律，涉及产权运行相关、政府宏观调控、社会保障这几个方面的法律。我们讲市场经济，有了这几方面的法律推进，发展会很快，我们下一步也在推进这几部分法律的转型和完善。

我们一方面在立法方面要继续推进，要科学立法，完善法律体系，特别是要注意到我们的目标是要落实依法治国的基本方略，建立一个社会主义法治国家。建设社会主义法治国家这个任务非常艰巨，我们不仅仅要立法，更重要的是这些法律要得到实施、贯彻，在实践当中真正把它的法律精神体现出来，这就是十七大报告里强调要加强宪法和法律的实施，要维护社会的公平正义。法律从学者的角度讲就是分配正义的技术。

我们现在不仅要有立法上的推进，在公务员用法、依法执法行政方面要进行推进。在司法上，就是法院、检察机关等司法机构要在依法裁判、依法监督方面取得推进。我们的司法审判体制也在进行改革。我想强调一点，依法治国的重任，我觉得很大程度上是由一个职业共同体承担的。

职业共同体就是整个改革、社会发展的过程中的一些专业人士，比如说律师、会计师、公务员，没有一批职业的专业人员的推进，法律很难实施下去。这批职业的专业人员怎么推进下去，要他们在专业上受过很好的训练，另外一方面要强调的是解决它的执法人员和司法人员的问题。执法的人和司法的人力非常重要。对从事法学教育的来说，某种程度上法律教育存在很大的问题。我们在几个方面推进，从整个立法、执法、司法、法学教育几个方面推进，中国建设法治国家的道路就会越走越宽广，越来越光明。

党内民主主要还是靠党章，党的章程是规范党内民主的。我们讲整个党的活动是在宪法和法律范围之内的，党和法律的关系应该是这么一个关系，我们10年的依法治国已经确立了基本方略，就是党的活动应该在宪法和法律范围之内，所以党内民主在这样一个框架下解决，按照党的章程行使。

这个问题比较专业，因为《破产法》在起草时讨论过这个问题，我们把破产申请权给了债权人也给了债务人，在提出破产申请的主体之间有没有一个限制，我们经过了反复讨论，我是主张有所限制的。比如说债权人涉及到10个以上，至少要有3以上债权人，如果债权人只有一两个，那任何一个人都可以提出破产。但是如果债权人有10个或者100个，多少债权人才能提出破产申请呢？这个涉及到其他债权人的权益，我是主张应该有一定数量的限制。但是最后起草小组没有把这个写得把这么细，是因为中国《破产法》目前还处在建构初步框架阶段，某种程度上还只是有关企业的破产法，没有涉及到个人的破产法。这是一个基础性的，不是一个完美的《破产法》。我们把这个问题留给司法解释，下一步把这个网友的问题带到司法解释当中去。

这个问题非常大。尊重和保障人权在每一部法律当中应该都是一个基本的理念，我们立法者要牢记这个理念，就是在立法的时候肯定要以人为本，从人的角度出发。因为法律是调解社会关系的规范，是一个规则，这个规则强调要处理好有关法律的利益主体的权利、义务、责任，法律是要求权利、义务和责任一致的规范。我们所有的立法都要考虑从人的角度出发，就是尊重和保障人权，这是一个基本的出发点。任何一个立法，如果没有这样一个出发点的话，这部法律就不是一部良法。近几年我们在很多法律上，包括《破产法》，在保护职工权益等方面都有很大的推进。

其他方面涉及到非市场经济方面，而市场经济这方面很多，还有，像《刑事诉讼法》一直在进行修改，也在加快修改。《行政诉讼法》强调当事人的各种权益，对于死刑的执行要求比较严格。这都是尊重和保障人权的很重要的努力。我们国家处于一个转型和发展期，实际上在我们的社会也有很多不公正的现象，有很多社会冲突、利益冲突。

这几年上访的很多，因为房屋拆迁的问题，还有国有企业改制的问题，我们面临了大量的不尊重人权的现象，这一方面我们也只有通过立法、执法、司法加以改善，不能通过其他方式。我们以前完全通过行政的方式解决，通过行政首长和一些政府官员的批示，通过一些非法治的渠道，这是不正常的。下一步要依法行政，要按照法律程序来解决这些涉及到老百姓最基本的人权的矛盾。所以我想一个程序、一个透明度，这两者是保障人权最基本的一个要求。

学术界现在也在争论，包括司法体制的改革、包括法院和检察院的关系，包括审判体制等等。这里我想提两点：一是我觉得我们的司法审判体制的改革，我觉得是非常重要的。在优化司法配置上，在司法审判体制改革上，我一直在努力传播这种观点，向中央有关部门提出一些建议。将来，在审判体制方面，我认为还是要建立两层架构。一层是建立国家层级的法院体系，另一层是地方的法院层次体系。涉及一些跨省、跨地域的案件，涉及到很多人群的比如说像债权、股东等，还有一些涉外的案件、专业性的案件，涉及到国家利益的案件，都应该由国家层级的法院来受理。

地方法院只受理一般的民事案件、一般的婚姻案件、一般的交通肇事案件、一般的青少年犯罪案件。这样有什么好处呢？能够最大限度地降低地方保护主义的风气。现在地方保护主义很厉害，像《破产法》在实施当中，就遇到了地方保护主义的阻碍，我们对地方司法保护主义进行了很大的打击。还有一些涉及证券的案件、土地的案件都应该由国家层级的法院来受理，特别是将来涉及到宪法、司法审查权这一块，如果有宪法的法院、国家审计的法院，当然就好多了。我觉得这是一个司法权的配置，也是我作为一个学者研究的领域。

另外，对司法行政配置，我觉得下一步除了司法检查机关要理顺关系外，司法领域目前的四个层级也相应要有一些变化，比如说经费来源、独立性怎么保障，这在司法权利配置方面应该加以改进。还有就是法官，法官和检察官的配置，将来要更强调他的职业化、专业化。很多研究生、博士生分配出来可能到企业、部委去了，将来更多地应该进入到法律体系中，将从律师到法官到检察官这一个职业链条建立起来。

在新的《破产法》当中是从三个方面得到保障的。一是把破产职工债权放在比较重要的位置，除了担保以外，放在第一位置。我们做了一个宽泛的解释，第一是职工的工资和劳保费用；第二是“五金”，第三是法定的补偿金。另外就是把它放在破产债权的清算里面，后面才是国家的税收等等。

第二，我们在整个破产程序，不但是清算程序，还包括和解程序，全都强化了对职工权益的保护。比如说在开会的时候要求有职工代表参与，在破产侵占期间职工享有表述权。我们特别强度对于高官人员的待遇和工资，在企业濒临破产的时期内是有限制的，在某种程度上也是保护职工的权益。另外《破产法》还留下一些空间，像国有企业破产的职工，在一定的范围内和一定的时间里国家另行规定，也就是说，某种程度上对于破产的国有企业的职工，我们现在还有一些特别的保护。当然仅仅靠一部《破产法》，特别是纸上的法律来保护是不够的，我个人一直反对。从制度架构的角度来说，我们还应有一些相应的制度，单个的制度不能解决问题，我们要建立破产职工的保险基金，企业一旦破产，职工就会拿到一笔钱，这个我也在努力，有关部门也在考虑。

制度再好，最后还要靠人实施，所以我更多地希望网友和我一起关注，特别是《破产法》，在实施当中是如何保障职工权益的，特别是司法的层面。

我希望我们整个市场经济的法治转型能够更快，能够更关注民生，更能保证长期的经济繁荣。我也希望保证长期繁荣的途径是从消除社会不公、能够很好地分配社会正义的角度来推进的。最后希望能够有耐心、有魄力和毅力来建设一个社会主义法治强国。